7月21日，“文教北传与天下秩序的扩展——纪念归绥土默特官学兴学290周年学术研讨会”在呼和浩特召开。海峡两岸、全国各地十余所高校、党校和科研院所的20余名专家学者，以“土默特官学”为切入点，深入探讨中华优秀传统文化在内蒙古地区的传播与北疆治理历史经验的问题。以下为台湾“中央研究院”近代史研究所研究员张启雄先生在研讨会上的发言。

　　聆听了四位先进的专家学者演讲，受益匪浅。在这里我简单地把常年来的构想，以野人献曝的心情，向大家请教，敬请赐教。首先，我的题目是〈儒家采《以不治治之论治》治边的天下秩序原理〉，限于时间，仅就理论的部分就教于大家，敬请指正。

　　首先，我常这么想：“中国有五千年的悠久历史，到底有没有自己的国际秩序原理？”今天，我们在当代外交的谈判上，其实我们根本看不到我们的外交官在国际交涉上应用我们累积已有两千年来之“中华世界秩序原理”或“中国国际法”的学问，来进行外交谈判。由于从未看过这样的谈判，所以我想请教大家:到底我们有没有自己的国际秩序原理呢？我的答案是肯定的，一定是有，不然中国就虚度了两千年的历史。

　　因此，我要强调:不同的文化价值会形成不同的国际体系，不同的文化价值也会形成各自不同的国际秩序原理，并一面运用其国际秩序原理来规范他的国际秩序，一面诠释他在该国际体系中的国家行为。中国曾有其博大精深的国际秩序原理，但是我们却看不到，为什么？就是因为自清末以来屡战屡败，结果消失不见了。那么我们又看到了什么？我们所看到的，就是西方的《国际法》，而且用西方的《国际法》来诠释我们的国家行为。这就是我经常提及的“以西非东”， “以西非东”就是西方价值中心主义。

　　由众多邦国组成的神圣罗马帝国

　　其次，我们的国际秩序原理，到底跟西方有什么不一样？非常明显的，西方就是以民族国家为理论基础的国际体系。所谓“民族国家”就是“一个民族组成一个国家”，西方称之为“nation state”。换句话说，这就是由单一民族组成的民族国家，即所谓的近代国家。这是西方自多民族国家“神圣罗马帝国”崩解以后，各个民族纷纷独立，并各自组成一个国家，从此形成我们所见到的众多欧洲国家。崩解容易，团结难，从罗马帝国走向欧盟，就是最好的例证。

　　传统中国“华夷”体系

　　民族国家只要用同一套法理就可以管辖全国人民，可谓举国一致。但是多民族国家如中国，由于“华夷分治论”观念，天下可以分为华夷二大部份，华就是中国，夷就是周边诸王国，因民族、文化、习俗、宗教等各有不同，故将华和夷分开统治，华就是中国本部，由中央直接管辖；夷在中国外缘，由众多王国组成，因民族、文化、习俗、宗教等各有不同，归中国册封的国王各自统治。合中国与周边诸王国即为天下。因此，天下就是中国＋藩属土，藩属土就是属藩＋属土；中国＋属藩＋属土＝天下，本文称之为“中华世界帝国”。中国，对自身的统治方式采“实效管辖领有论”，但对藩属土的统治方式，则取“以不治治之论”。

　　“以不治治之论”就是用“不直接统治”的方式来加以统治，这就是中国历代对周边诸王国所采取的统治方式。这是因为中国是“多民族国家”之故，中央政府针对不同的族群运用“因俗制宜”的办法采用各自不同的统治方式。这样的观念在今天仍然存在吗？其实还在。我们不是经常听到“港人治港”吗，其实就是我们祖先所留下来的“以不治治之论”。大家可能会感到怀疑：港人治港为什么是以不治治之论？其实，以不治治之，并不是我不统治它，而是我不用直接管辖的方式去统治它。所以，就由香港人统治香港，蒙古人统治蒙古，藏人统治西藏，以实行民族自治、地方自治。

　　同理可证，就“中华世界秩序原理”而言，中国对周边临海的诸王国，不管是近世以前的日本，还是朝鲜、琉球、吕宋、爪哇或是越南等都是采用“以不治治之论”的属藩统治方式。不过，对于属土，即从满洲、蒙古、新疆、青海直到西藏等广大地方，则称为“不完全以不治治之”的统治方式。若用西方《国际法》的角度来看，则可称之为“不完全实效管辖”的统治方式。

　　由于东西方在国家内的民族组成因素不同，其国家的基本构造也就不一样，所以其统治原理也就有很大的差别。因此，双方一旦相遇，就会冒出火花，导致东西国际秩序原理的冲突。那么，何谓“所属邦土”？李鸿章言简意赅地说：“土”，就是中国各个直辖省，这是内地为内属，征钱粮、管政事。是采实效管辖的地方。至于“邦”，就是属国，指高丽等国，“此是外藩，为外属，钱粮、政事向归本国经理”。西方与日本则认为，若钱粮、政事向归本国经理，则中国并未实效管辖，既未实效管辖则中国对属邦不能拥有主权，仅徒拥虚名。所以双方一定会爆发冲突。那么西方对领土归属的原则是什么呢？那就是所谓的“实效管辖领有论”，即国家要实际去管辖，这块领土才会是你的。所以，国家至少必须尽到管辖三要件之责：领其地、理其政、征其税，甚至驻其军，以确保这块疆土。结果，中国因对属藩的统治体制采“以不治治之论”，故全数沦亡；对属土采“不完全以不治治之论”＝“不完全实效管辖领有论”的统治体制，除外蒙古之外，几乎全数保住了。由此可见，东西国际秩序原理之冲突的剧烈程度。深入分析的话，国土沦丧之罪，其实不在于“中华世界秩序原理”的“以不治治之论”，而是中国之国力不如列强所致；之所以国力不如列强，乃因清朝错过工业革命所致。

　　至于我的问题意识是什么？我认为：我们应该找回中国固有的国际秩序原理，并采用它来做为统辖国家的治道，并分析和解释我们的国际关系和国家行为，而不是只一味使用西方的管辖方式来规范、诠释我们的国际行为，况《万国公法》从未自中华历史文化价值中抽绎任何相关法理，做为其规范“万国”的法理基础，以供国际遵循。

　　或许大家可能会有一个疑问：“以不治治之论”的统治方式，既从未被西方的国际关系或者《国际法》所承认，那我们能够透过它保住我们自己的国家领土？其实，就历史而言，我们是因为有了“以不治治之论”才能包容各种民族，形成多采多姿且广土众民的多民族国家，也唯有在一个有自信的时代，或者在一个有实力的王朝，它对拥有多民族的外缘疆土或对各异民族无不实行“以不治治之论”的治道。

　　其次，就西方国际关系而言，所谓国家乃是指一群人民在一定的领域内，组织具有主权的政治团体。因此，国家必须包含四大要素：一、人民，二、领土，三、政府，四、主权。因此，国家在领土内，组织政府，对人民拥有最高的统辖权；对外在外交上，拥有外交权和独立权。总而言之，西方国际法上的国家，是一个民族组成一个国家的民族国家(nation state)，亦称拥有主权的主权国家，它在《国际法》上具有享受国际权力、负担国际义务的资格和能力。不过，本文为了澄清西方国家组成的民族色彩，则改称为“单一民族国家”概念。

　　不过，在西方为近代国家定义为民族国家之后，从此“民族国家”就成为列强对外扩张的利器，西方通过其片面的定义，主张只有符合西欧国家所定义下的国家，才是国家。反之，凡不符西欧定义下的国家，都是“无主地”。既然是无主地，占领之，殖民之，可也。通过工业革命后的坚船利炮，挟带“国际法”，肆意占领土地，殖民全球，就是近代西方“国际法”之所以能够将原本只用来规范西欧的国际法迅速扩大，进而普及全球，并变成规范全球之唯一《万国公法》的关键因素所在。在本阶段，近代欧美国家因为产业革命蓬勃发展，非常需要原料与市场。为了满足原料和市场的需求，于是开始向外扩张，寻找殖民地，大力提倡贪婪的资本主义，最后贪婪的资本主义终于发展到极高的阶段，无视于人类的相互平等与主权对等，因而形成了帝国主义。

　　进一步而言，帝国主义先透过国家的定义，将亚、非、拉美的国家定义为“无主地”，然后通过差距日益悬殊的科技力量，到亚、非、拉美等全球各工业后进的地区开拓殖民地，凭着坚船利炮和国际法，实行了所谓的“发现”，继而“占领”的原则，强迫工业后进的国家签定城下之盟，并将其夷为殖民地。总之，一面用武力、一面用《国际法》之不平等条约的法律形式，设置总督管辖，占领土地、奴役土人、征收税金、收夺利权、榨取自资源、夺占市场，甚至征调兵丁服役，号称实效管辖。加以归纳的话，就是：“领其地，理其政，征其税。”

　　相对于西方“实效管辖领有论”的概念，那么东方国际秩序原理的概念是什么？首先，何谓“中华世界帝国”？兹以简捷易懂的公式，条列如次：

　　天下≒中华世界＝中心＋周边＝我族＋他族＝华＋夷＝王畿＋封土＝上国＋藩邦＝中国＋诸王国＝皇帝＋国王＝宗主国＋藩属国＝册封＋朝贡≒中央政府＋地方自治政府＝“中华世界帝国”＝“宗藩共同体”。

　　清代画作中“万国来朝”场景

　　如用传统语言来描述的话，“中华世界帝国”概念，源起于“天下”，天下相当于中华世界，中华世界就是中国影响力所及之处，它由两个部分构成：一个是中心部、一个是周边部。从族群的观念来看，中心部就是华，周边部就是夷；华＋夷就是人民的概念，中国＋周边诸王国就是领土概念，中央政府＋地方自治政府就是帝国政府组织，皇帝＋国王与册封＋朝贡，就是权力运作的概念。据此而言，“中华世界帝国”的国家概念于焉形成，并且结成互相依赖的宗藩共同体。正因为规范“中华世界帝国”之国际秩序的“中华世界秩序原理”中，含括了“以不治治之论”，所以周边诸王国才可能形成民族自治、王国自治的地方自治政府。不过，就政治或权力的位阶而言，帝国大于王国，皇帝大于国王。

　　另从表面来看，与周边诸王国缔结宗藩关系者是中国，实际上并不是中国，而是做为整体概念，即中国跟周边诸王国联合起来的一个更大、更高层次的国家，那就是所谓的“中华世界帝国”。所以中国既是中华世界帝国的代表，也是所有属藩的共同宗主国。它之所以成立的理由，就在于它起源于“天子统治天下”的天朝概念。天朝概念代表上天的最高意志，基于天命的改变，所以会有王朝更迭。所以，二千年的历史不是只有“易姓革命”的汉人朝代，也有不少异族入主中国之“华夷变态”的非汉朝代。它的意义，就是“天下”乃华夷共有、共治、共享的“中华世界帝国”。

　　根据上述“中华世界帝国”的天下概念，我们可以归纳出规范“中华世界帝国”的《中华世界秩序原理》，约有如下次级原理：

　　1.天朝定制论，2.王权帝授论，3.正统论，4.名分秩序论，5.事大交邻论，6.封贡体制论，7.奉正朔论，8.大一统论，9.兴灭继绝论，10.王化论，11.重层认同论，12.争天下论，13.华夷分治论，14.以不治治之论，15.重层政体论，16.华夷可变论，17.五伦国际关系论，18.德治论，19.义利之辨论，20.王道政治论，21.内圣外王论，22.世界大同论。

　　在上述22个次级原理之中，〈以不治治之论〉就成为“中华世界帝国”规范其辖下“藩属土”之法理与统治方式的治道。

　　最后，乃关于《以不治治之论》的源起与论述。那么，何谓“以不治治之论”？根据《国语》《周语》上篇，称：“夫先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，夷蛮要服，戎翟荒服。据此可知“服”为邦内、邦外＝天下各服所共遵的最大公约数，又据郑玄对“服”字之注释，谓：“服，服事天子也”。归纳言之，天子统治天下，因为“服制”的远近不同，所以“臣事”天子的服属程度亦各有差别。反过来说，天子因地理的远近，定下不同的“服制”；又，因“服制”的区分，统治者所采用的统治方式，也各有不同。此即古典经传中所谓臣事天子的服事体制。

　　从“服制”的区别，可以看出天子的统治领域，由“化内”朝向“化外”不断扩大，又因“王化”力量的不断扩大再扩大，最后不免产生力不从心，政令未逮的情况。因此，可以再从因“服制”不同，而“统治方式”各异的情形看出，因“由近及远”而产生的统治力，有“由强而弱”的递减现象，故其管辖力道也有由“治”而逐渐走向“不治”的观念扩大。由“治”走向“不治”，与其说是“统治力道”的递减，不如说是因“统治领域”的不断扩大，而造成鞭长莫及的现象，以致发生“统治力道”相对递减现象。不过，不论是“化内”或“化外”，“治”与“不治”，都是因人制宜、因时制宜、因地制宜、因俗制宜、因教制宜的权宜措施。何况在理论上，它们早已全部被安置在“天子统治天下”的《天朝定制论》里。亦即在“王者无外”的前提下，产生“王者不治夷狄”思想的意义。

　　据此，“不治”的意思，就是由消极的“不直接统治”，而逐渐转变成为积极的“民族自治”、“藩国自治”等地方自治之意。总之，在政治关系上，距王畿愈近则愈亲，愈远则愈疏；愈亲则愈“治”，愈疏则愈“不治”；至于半亲半疏，则“半治”。若以“亲疏、远近”的距离概念，来呈现“礼法”与“臣从”的适用程度，并以图式扼要表现宗藩关系的话，亲近＝法治＝内臣，疏远＝礼治＝外臣，极疏远＝礼治＝客臣，完全疏远＝不治＝不臣。归纳言之，这就是《以不治治之论》的根源。

　　换句话说，“天子”所统治的“天下”，在理论上，是没有边界的。管辖力道的强弱，也随着远近、亲疏的向外扩散关系，采用差别方式，而由强渐弱，甚至转无。《中华世界秩序原理》的《以不治治之论》，就是在这种由“有”、转“弱”、变“无”的过程上，所产生之由“统治”(郡县)、经“半治”(理藩院)、到“不治”(礼部)的现象。反之，省县体制因直接由朝廷派官治理，所以是“实效管辖”；另，理藩院辖下属土，行政虽委由旗长、噶厦等行民族自治，但中国除派军驻守外，也派库伦大臣、驻藏大臣、西宁大臣等驻扎，以监控外蒙、西藏、青海的行政体系。此外，遇有官员出缺，尚须呈请理藩院核夺准许；中国对蒙藏，虽不征税，但征饷。

　　清朝皇帝与蒙古王公

　　根据《理藩院则例》《设官》规定，称：简放盟长，将副盟长及该盟内管旗之汗王、贝勒、贝子、公与不管旗之王公等，具按其品秩，并接印任事之年分开列；其管旗之扎萨克王公等，亦按其品秩并及岁食俸之年分开列。又根据《理藩院则例》《征赋》规定，称：凡蒙古王公、台吉等，每年向伊属下征收，有一牛者，取米三釜，有二牛之人，取米六釜，有五牛以上之人，取羊一只；有二十只羊者，取羊一只；有四十只羊者，取羊二只，虽多不准增取。

　　在此必须强调者，乃“虽多不准增取”的规定，虽然是简短一语，却充分呈现出中央政府对于边区民族具有任官命职之权限，也有轻税薄赋，仁政爱民的胸怀。所以说，这就是行“不完全实效管辖”，也是行“不完全以不治治之”的治道；至于礼部，因其体制与理藩院不同，故不派遣大臣驻扎于诸王国进行监控，也不征税，所以是行“以不治治之”的统治体制。

　　这种现象结合了“华夷分治”思想，就衍生成《中华世界秩序原理》之《以不治治之论》的统治理论根源；就皇帝直辖各省而言，乃“实效管辖”的统治领域，就礼部辖下的东亚“沿海诸国”而言，此即“以不治治之”的统治领域，再就理藩院辖下的中亚“内陆诸藩”而言，此是“不完全以不治治之”或“不完全实效管辖”的统治领域。

　　在《华夷分治论》结合《王化论》，进而建构出“以华治夷(＝小华)论”之下，《以不治治之论》并不是天下不统治王国之意，也不是皇帝不统治“藩属土”之意，而是中央采用“以不(直接)统治的方式来统治”地方。反之，它是积极实行“民族自治”、“藩国自治”或“地方自治”等间接统治的“地方自治”理论。综上观之，就《中华世界秩序原理》而论，清朝中国的统治领域实应涵盖(1)“实效管辖”领域、(2)“不完全实效管辖”或“不完全以不治治之”领域、以及(3)“以不治治之”领域等三大部份。

　　据上述分析与论述可知，多民族国家的清朝中国，其天下统辖不限于一元体制，也非仅止于“一国两制”，乃是多民族国家为因应“多民族”之不同需求，进一步讲究“因人制宜、因时制宜、因地制宜、因俗制宜、因教制宜”的“一国二制”(香港)、“一国三制”(历代)等“一国多制”的统治形态。

　　结论：中国自古以来就是多民族国家，并以儒家为中心之历史文化价值所形成的《中华世界秩序原理》来规范“中华世界帝国”的天下秩序，与神圣罗马帝国颇有雷同之处，绝非近代西方所谓“一个民族组成一个国家”形态的“民族国家”(nation state)，而是由“多数民族”共同组成的“天下国家”，故其国家形态也非近代西方国家所谓的“近代国家”所可诠释，因原型中国的国家形态就是“天下”。正因为中国是“多民族国家”，也是“天下国家”，所以它所需要的统治方式，就是“因时制宜、因地制宜、因人(族)制宜、因俗制宜、因教制宜”等民族自治、王国自治或者地方自治。

　　精要言之，这就是《中华世界秩序原理》的《以不治治之论》。在没有列强侵略之虞的泰平时代下，中国不论是“汉”或“非汉”王朝，率皆采《以不治治之论》做为其统治周边民族的国际秩序原理，故其统治“天下”中的“多民族”，即使亲如属藩，原则上也不介入其内政，唯据《华夷分治论》行其“华夷分治”的民族自治、王国自治等地方自治，达数千年之久。

　　可是，近代欧美因工业革命而变成国富兵强的国家，而英国自击败西班牙无敌舰队之后，即成为二次大战前，世界第一强大的殖民帝国，号称日不落国。曾几何时，英国即在二次大战后瞬间沦为小英国。可见列强在遍布全球的殖民地实行《实效管辖领有论》之帝国主义的镇压、剥削等压迫政策，虽可繁荣于一时，但其长久太平绝不可能与中华历代实行《中华世界秩序原理》之《以不治治之论》的中国相提并论。可见，据《华夷分治论》行《以不治治之》＝民族自治、王国自治、地方自治之政，才是“天下”长治久安之道。

　　据此可以溯源证实：不同的国际体系因各有其不同的历史文化价值，基于不同的历史文化价值而形成各自不同的国际秩序原理，用以规范其国际秩序，并诠释其国家在各该国际体系的国家行为，才是国际政治当有之道。回顾今日世界之国际体系，至少应该可以区分为“中华国际体系”、“欧美国际体系”、“回教国际体系”、“印度教国际体系”、“拉美国际体系”以及“非洲国际体系”，而各自根据其独有之历史文化价值所形成的国际秩序原理，实行其“国际体系自治”，让世界各国际体系都能实行其“因时制宜、因地制宜、因人制宜、因俗制宜、因教制宜”的民族自治、国际体系自治，才是“世界”长治久安之道。